欣克利角塵埃落定
9月15日，英國(guó)議會(huì)下院休會(huì)前一天，梅政府在經(jīng)過(guò)一個(gè)半月的詳細(xì)審查后，最終宣布欣克利角C核電項(xiàng)目獲準(zhǔn)放行。9月29日，中廣核和法國(guó)電力集團(tuán)(EDF)在倫敦正式簽署英國(guó)新建核電項(xiàng)目一攬子合作協(xié)議，與英國(guó)政府、法電三方同步簽署欣克利角C核電項(xiàng)目差價(jià)合同(CfD)及投資保障(Investor Agreement)等政府性協(xié)議，并完成了相關(guān)公司(應(yīng)該指法電在英國(guó)負(fù)責(zé)新建核電項(xiàng)目的NNB GENERATION)的股權(quán)交割，至此，欣克利角C項(xiàng)目已完成所有必須的審批和商務(wù)流程，項(xiàng)目實(shí)質(zhì)工作也將隨之啟動(dòng)，核島正式施工將在2019年開始。作為英國(guó)新建核電的旗艦項(xiàng)目，欣克利在經(jīng)過(guò)將近十年的曲折規(guī)劃歷程和前所未有的關(guān)注和爭(zhēng)議后，終于塵埃落定。
欣克利項(xiàng)目在英國(guó)國(guó)內(nèi)飽受質(zhì)疑的根源是其特殊的電價(jià)補(bǔ)貼模式，卡梅倫政府在其新電改方案中推出針對(duì)低碳能源的差價(jià)合同投資激勵(lì)機(jī)制，新建核電也被納入了這一補(bǔ)貼框架，在欣克利角項(xiàng)目上，前英國(guó)政府與項(xiàng)目主導(dǎo)方法國(guó)電力集團(tuán)達(dá)成92.5英鎊/兆瓦時(shí)為期35年的固定保值電價(jià)(隨CPI浮動(dòng))。在批發(fā)電價(jià)普遍下行的背景下，欣克利角的電價(jià)補(bǔ)貼被廣泛批評(píng)為過(guò)于慷慨、會(huì)給英國(guó)消費(fèi)者帶來(lái)沉重的電價(jià)負(fù)擔(dān)，這一點(diǎn)在英國(guó)金融、能源以及學(xué)術(shù)等各界幾乎是普遍共識(shí)。
然而，梅政府在經(jīng)過(guò)審查后，并未順應(yīng)主流聲音提出對(duì)欣克利角的商務(wù)條款進(jìn)行修改并要求降低合約電價(jià)以對(duì)英國(guó)電力用戶減負(fù)，這對(duì)項(xiàng)目主導(dǎo)方法電集團(tuán)而言無(wú)疑如釋重負(fù)，以法電的財(cái)務(wù)處境以及項(xiàng)目本身的高昂造價(jià)和投資風(fēng)險(xiǎn)，降低合約電價(jià)無(wú)異于將欣克利角扼殺。
梅政府批準(zhǔn)放行欣克利角項(xiàng)目，其背后的邏輯也不難理解。首先是欣克利角項(xiàng)目巨大的政治牽扯。欣克利項(xiàng)目對(duì)中、法兩國(guó)而言都承載著極其重要的戰(zhàn)略意義，梅政府上臺(tái)后叫停欣克利項(xiàng)目，一定程度上甚至引起了與中國(guó)的外交緊張。中國(guó)外交部、駐英大使以及官媒新華社先后對(duì)英喊話，欣克利角的走向?qū)⒅苯記Q定中英兩國(guó)關(guān)系的未來(lái)。在脫歐處境下，維持與全球第二經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易關(guān)系對(duì)英國(guó)的重要性不言而喻。為了緩和中方反應(yīng)，首相梅在G20峰會(huì)前特意派負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)的外交官訪華親自向習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理致函，衛(wèi)報(bào)援引英政府一位內(nèi)部人員的話稱“此舉就是為了讓中方安心我們對(duì)中英關(guān)系的承諾”。第二，英國(guó)面臨較為嚴(yán)峻的電力供應(yīng)短缺形勢(shì)實(shí)，欣克利角C項(xiàng)目對(duì)替換英國(guó)陳舊退役機(jī)組保障電力供應(yīng)至關(guān)重要，從2010年到2016年，英國(guó)關(guān)停的發(fā)電容量(主要為煤電和核電機(jī)組)達(dá)到2100多萬(wàn)千瓦，而新建容量?jī)H為600萬(wàn)千瓦，英國(guó)在過(guò)去的2015年冬天已經(jīng)呈現(xiàn)出電力短缺形勢(shì)。第三，欣克利雖然造價(jià)昂貴，且工程復(fù)雜面臨較大的拖期超支風(fēng)險(xiǎn)，但所有這些風(fēng)險(xiǎn)將全部由項(xiàng)目主導(dǎo)方承擔(dān)，英國(guó)政府和電力消費(fèi)者在核電站投運(yùn)前無(wú)需承擔(dān)任何費(fèi)用。第四，欣克利角項(xiàng)目大約64%的預(yù)算(140多億美元)將發(fā)生在英國(guó)國(guó)內(nèi)，能夠拉動(dòng)英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，培育核電供應(yīng)鏈以及人才和經(jīng)驗(yàn)，更重要的是，欣克利項(xiàng)目將為英國(guó)帶來(lái)26000多個(gè)工作崗位。在這些有利因素和項(xiàng)目補(bǔ)貼爭(zhēng)議之間權(quán)衡，英國(guó)政府經(jīng)過(guò)考量后選擇了前者。
此次欣克利項(xiàng)目正式商務(wù)合同簽署后，英國(guó)政府也公布了對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合乎經(jīng)濟(jì)效益(Value for Money)評(píng)估的最終結(jié)果，認(rèn)為項(xiàng)目合同方將獲得合理投資收益，與替代能源的成本對(duì)比，欣克利合約電價(jià)雖然高于CCGT(￡47-96/MWh)、光伏(￡65-92/MWh)以及陸上風(fēng)電(￡49-90/MWh)，但是卻低于CCS(￡77-249/MWh)和離岸風(fēng)電(￡81-132/MWh)。評(píng)估還認(rèn)為，如果欣克利能夠按期投運(yùn)，到2050年將產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益。此外，對(duì)于最受爭(zhēng)議的電力用戶電價(jià)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，評(píng)估認(rèn)為將主要取決于未來(lái)英國(guó)批發(fā)電價(jià)的高低，最現(xiàn)實(shí)的預(yù)計(jì)是，到2030年用戶承受的補(bǔ)貼大概為12英鎊/MWh(即預(yù)計(jì)2030年的批發(fā)電價(jià)為￡80.5/MWh)。
對(duì)中企而言，即使從單純投資欣克利項(xiàng)目的角度看，無(wú)疑也已實(shí)現(xiàn)歷史性突破，雖然中企在裝備和工程等方面的實(shí)質(zhì)參與份額有限，但是如果能將臺(tái)山項(xiàng)目積累的良好工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到欣克利項(xiàng)目中，順利推進(jìn)工程建設(shè)并在預(yù)算范圍內(nèi)按期完工，按照英國(guó)能源行業(yè)的測(cè)算中企可以獲得理想的投資收益。更重要的是，中國(guó)核電企業(yè)可以在這一過(guò)程中塑造良好的國(guó)際聲譽(yù)和口碑，在核電出口市場(chǎng)獲得普遍信任。
新法律框架的背后
7月28日法電集團(tuán)頂著工會(huì)壓力強(qiáng)行通過(guò)欣克利項(xiàng)目最終投資決策后，上任剛兩個(gè)禮拜的梅政府緊急叫停項(xiàng)目正式合同簽署。對(duì)于這一決定，除了項(xiàng)目補(bǔ)貼爭(zhēng)議之外，另一個(gè)被廣泛提到的核心因素是新英國(guó)政府對(duì)中企參與投資英國(guó)核電站潛在的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，尤其考慮到之前曾撰文表達(dá)這一擔(dān)憂的Nick Timothy被新首相梅任命為其聯(lián)合首席幕僚，Timothy的主張無(wú)疑極大的加深了梅政府的顧慮。
梅政府對(duì)欣克利項(xiàng)目審核后提出的附加措施，即是通過(guò)引入新的法律框架加強(qiáng)政府對(duì)包括核電站之內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的管控。具體而言，梅政府提出了兩項(xiàng)核心舉措。
第一，對(duì)欣克利角項(xiàng)目本身而言，在與法電修改后的協(xié)議中明確，項(xiàng)目建造期間和投運(yùn)后，控股方法電集團(tuán)對(duì)欣克利角的任何股權(quán)出售，都必須經(jīng)過(guò)政府許可，也就是說(shuō)政府將有權(quán)介入完全由外資控制的欣克利角的任何股權(quán)交易過(guò)程。表面看這一點(diǎn)似乎并無(wú)新奇，但不難看出，其本質(zhì)目的是為了防止持股三分之一的中企未來(lái)進(jìn)一步提高股權(quán)份額進(jìn)而控制整個(gè)項(xiàng)目。投資欣克利角面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，法電此前也一直希望中企能夠持更高份額(最初提議45%)，尤其如果法電未來(lái)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)(這很可能正是英國(guó)政府所擔(dān)心的)，作為第二股東的中企，為了確保自身利益，就有可能(被迫)接手整個(gè)項(xiàng)目。
第二，梅政府將針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施外部投資引入新的法律框架，對(duì)核電項(xiàng)目而言，其核心包含兩個(gè)方面。首先是欣克利角項(xiàng)目之后，后續(xù)所有新建核電項(xiàng)目中，英國(guó)政府都將持有特殊股權(quán)，金融時(shí)報(bào)將此解讀為具有否決權(quán)的金股(Golden Share)，其目的依舊是確保政府對(duì)外資核電項(xiàng)目股權(quán)交易的管控。當(dāng)然，也不排除政府未來(lái)會(huì)實(shí)質(zhì)參股新核電項(xiàng)目，其實(shí)梅在其7月13日的當(dāng)選演講中就提出將以政府發(fā)行公債的方式投資大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。牛津大學(xué)能源與政策教授Dieter Helm(卡梅倫政府的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn))多次主張采用政府發(fā)行公債或者專門的核電債券(nuclear bonds)的方式投資新核電項(xiàng)目以降低資本費(fèi)用。
其次，負(fù)責(zé)英國(guó)民用核能監(jiān)管的核監(jiān)管辦公室(ONR)未來(lái)將增加新的監(jiān)管要求，項(xiàng)目開發(fā)方對(duì)核電廠址所有權(quán)或部分所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須通知ONR，政府對(duì)這一過(guò)程也將提供建議或者指導(dǎo)輸入，確保廠址所有權(quán)變更不對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生潛在影響。英國(guó)目前共有8個(gè)規(guī)劃新建核電廠址，以及法電、日立、東芝/法國(guó)ENGIE聯(lián)合體和中企四家項(xiàng)目開發(fā)方，法電擁有其中五個(gè)廠址，目前有明確項(xiàng)目規(guī)劃的是欣克利角、賽茲韋爾和布拉德韋爾三個(gè)，日立和東芝擁有另外三個(gè)廠址且均在推進(jìn)具體項(xiàng)目，從目前情況看，涉及廠址所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的只有布拉德韋爾，即中企目標(biāo)控股和自主核電技術(shù)落地的項(xiàng)目廠址。顯然，梅政府這一舉措，一定程度上就是針對(duì)中企獲得布拉德韋爾的所有權(quán)，換句話說(shuō)，中企未來(lái)主導(dǎo)開發(fā)布拉德韋爾項(xiàng)目，在技術(shù)審查(GDA)等一系列現(xiàn)有監(jiān)管審批流程之外，從法電獲取廠址還將面臨ONR和政府的審批程序。
縱觀英國(guó)政府放行欣克利角的聲明全文，國(guó)家安全被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，確保國(guó)家安全可以說(shuō)是英國(guó)此次引入新法律框架的核心目標(biāo)。雖然針對(duì)對(duì)象擴(kuò)展到了所有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的外國(guó)投資，也未具體提及中企投資欣克利角以及后續(xù)控股布拉德韋爾，但是不難看出，新法律框架的設(shè)計(jì)很大程度上是針對(duì)中國(guó)參股進(jìn)而控股英國(guó)核電站隱含的所謂國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，2009年英國(guó)的核電運(yùn)營(yíng)商不列顛能源公司(British Energy)被法電集團(tuán)收購(gòu)后，英國(guó)的在運(yùn)核電站就基本全部由法電這家外企控制，但一直以來(lái)英國(guó)官方和民眾從未質(zhì)疑過(guò)此舉會(huì)給英國(guó)帶來(lái)國(guó)家安全問(wèn)題。因此，梅政府引入新法律框架加強(qiáng)政府對(duì)未來(lái)新建核電的管控，其針對(duì)對(duì)象和背后的根本邏輯也就不言而明。
此外值得一提的是，能源大臣克拉克9月15日在議會(huì)下院做政府關(guān)于放行欣克利角項(xiàng)目的聲明后，工黨的影子能源大臣Barry Gardiner提出的第一個(gè)質(zhì)詢就是關(guān)于中企控股布拉德韋爾的核心問(wèn)題：首相梅在G20峰會(huì)上與習(xí)近平主席會(huì)面期間是否試圖將建造華龍一號(hào)的布拉德韋爾與欣克利項(xiàng)目隔離?中方如何回應(yīng)?對(duì)此克拉克沒(méi)有做正面回復(fù)(至少英國(guó)議會(huì)的文字原錄中沒(méi)有)。
在英國(guó)新法律框架和安全保障措施下，投資欣克利角能否與后續(xù)控股布拉德韋爾關(guān)聯(lián)，目前還難以確定，此次簽署的協(xié)議，中、英、法三方簽署的僅是欣克利項(xiàng)目的商務(wù)合同，中、法企業(yè)雙方則簽署了包含三個(gè)項(xiàng)目的一攬子合作協(xié)議。